El próximo primero de marzo, como todos los años, se da inicio a otro período de sesiones ordinarias en el Congreso de la Nación Argentina. Según establece la Constitución Nacional en su artículo 63, la apertura de sesiones ordinarias debe realizarse todos los años el 1° de marzo en el marco de una Asamblea Legislativa y está a cargo del Presidente de la Nación. En la Asamblea Legislativa se reúnen todos los diputados y senadores de la Nación para escuchar el discurso de apertura del Presidente a través del cual y según lo establece el artículo 99 de la Constitución Nacional “da cuenta del estado de la Nación, de las reformas prometidas por la Constitución y recomendando a su consideración las medidas que juzgue necesarias y convenientes”. Así fue que, el año pasado, Mauricio Macri dio su discurso de apertura de las sesiones ordinarias dando un panorama general del estado en que recibió el país tras la gestión kirchnerista, para luego explicar los ejes de su gestión, que ya había adelantado en su discurso al asumir la presidencia: pobreza cero, combatir el narcotráfico y unir a los argentinos. En lo que a anuncios se refiere, en esa ocasión Macri adelantó que su gobierno impulsaría las actualizaciones automáticas de las jubilaciones, las asignaciones familiares y de la asignación universal por hijo. También adelantó que presentaría un proyecto de ley para universalizar la educación desde los tres años de edad. En una suerte de paquete de proyectos de ley de corte social, Macri también afirmó que se devolvería el IVA para los productos de la Canasta Básica para proteger a los que menos tienen. Otro de los sectores sobre los que anunció trabajaría el gobierno fue la justicia.
Sin embargo, esto no sucede de igual manera en otros países de la región; no en todos los casos el presidente participa de la ceremonia de apertura de sesiones ordinarias, ni está obligado constitucionalmente a hacerlo, aunque sí puede enviar un informe de gestión y, en algunas ocasiones, proponer proyectos que delinearán la agenda legislativa. Tal es el caso de Brasil, Ecuador, Uruguay, México y Venezuela; en ninguno de estos países el presidente tiene la obligación de participar del acto de apertura legislativa.
En el caso de Brasil, el presidente no tiene la obligación constitucional de presentarse a la ceremonia de inicio de sesiones ordinarias, en su lugar suele enviarse al ministro de la Casa Civil para que lo represente. Eso fue lo que hizo Michel Temer este año, envió a su ministro de la Casa Civil para que brinde un mensaje a la república, marque la agenda legislativa y arengue a los parlamentarios a que traten las reformas propuestas por el Ejecutivo para impulsar el repunte económico del país. En años anteriores tampoco ha sido frecuente la presencia del jefe de Estado; la expresidenta Dilma Rousseff presentó personalmente su mensaje a los congresistas solo en dos ocasiones; en 2011, durante el inicio de su primer mandato, y en 2016, en medio de la crisis de su gobierno. El resto de los años de sus mandatos, el mensaje de apertura fue entregado al Congreso por los ministros de la Casa Civil. Por su parte, el expresidente Lula da Silva compareció al Congreso en la ceremonia de apertura solo el primer año de su mandato y el expresidente Fernando Henrique Cardoso prefirió enviar los mensajes por medio de ministros de la Casa Civil.
En el caso de Ecuador, las sesiones de la Asamblea Nacional inician una sola vez por cada mandato, el 14 de mayo, cuyo maestro de ceremonias es el presidente del cuerpo legislativo. Aquí, el Presidente de la República no comparece ante la Asamblea hasta bajo el denominado Informe a la Nación, determinado por el artículo 147 de la Constitución, que se realiza cada 24 de mayo, en conmemoración de la batalla de Pichincha.
Para el inicio del periodo legislativo en el Congreso de México, el presidente no se hace presente, ni cuenta con la obligación de hacerlo: quienes inauguran las sesiones son los presidentes de cada cámara. El primer mandatario lo que hace es enviar a las Cámaras el informe anual de Gobierno, dando cuenta de las políticas llevadas a cabo en la gestión, año por año. Además, el presidente también puede enviar proyectos de ley que marcan el ritmo de la agenda parlamentaria, tal como sucedió este año, con iniciativas sobre protección a inmigrantes repatriados en el marco de la asunción de Donald Trump como presidente de Estados Unidos.
En Venezuela el presidente tampoco tiene la obligación constitucional de participar del acto de apertura de la Asamblea Nacional. De hecho, durante la gestión de Nicolás Maduro, la primera y última vez que él asistió a la Asamblea, con mayoría opositora, fue el año pasado cuando brindó su balance de gestión 2015. El órgano legislativo venezolano es liderado por la oposición Mesa de la Unidad Democrática (MUD), quienes mantienen un duro enfrentamiento con el primer mandatario. Desde las elecciones de diciembre de 2015, cuando la Mesa de la Unidad Democrática obtuvo la mayoría parlamentaria, es el presidente de la Asamblea, el opositor Henry Ramos Allup, quien brinda los discursos en la apertura de sesiones ordinarias.
Por último está el caso de Uruguay; además de no tener el presidente obligación constitucional de presentarse en la inauguración del período legislativo, el parlamento no tiene estrecha relación con el Poder Ejecutivo. Allí son el Presidente de la Asamblea General –que es el Vicepresidente de la República- junto a los presidentes electos de las Cámaras de Senadores y Representantes quienes instalan el nuevo periodo de sesiones anualmente.
Por otro lado, al igual que el caso argentino, tenemos los casos de Bolivia, Chile, Colombia, Perú y Paraguay; allí los presidentes están obligados constitucionalmente a hacerse presentes en la ceremonia de apertura legislativa. En Bolivia, por ejemplo, la apertura de sesiones se realiza todos los años el 22 de enero, en coincidencia al aniversario de la asunción de Evo Morales en 2006. En ese marco, el presidente da cuenta de su informe anual de gobierno y la sesión es presidida por el presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional (ALP), Álvaro García Linera, también Vicepresidente de la Nación. En general, durante sus discursos, Morales ha anunciado proyectos o planes de gobierno que han delineado la agenda parlamentaria.
En el caso chileno, su Congreso Nacional recibe la cuenta pública del presidente cada 21 de Mayo, en conmemoración de la batalla naval de Iquique. Esta rendición de cuentas está establecida en el artículo 51 de la carta magna, y suele contar con la presencia del Presidente de la República. Anteriormente, esta fecha coincidía con la apertura del Congreso, establecido desde la Constitución de 1925. Saltando el paréntesis de la dictadura militar de 1973 a 1990, la apertura con el mensaje presidencial siguió coincidiendo hasta el 2005, cuando se le otorgó la libertad al Congreso de establecer su calendario legislativo. En la República de Colombia, también es el presidente quien tiene la obligación de instalar la apertura de sesiones del Congreso. En sus discursos, los mandatarios informan la agenda en la que trabajarán en el Gobierno.
El inicio del período del trabajo parlamentario del Congreso de Paraguay acontece cada 1 de julio. El Presidente de la República está obligado, por el artículo 238 de su Constitución, a asistir a esta ceremonia y otorgar su informe anual de gestión al Poder Legislativo. En 2016, el presidente Horacio Cartes hizo mención de la incorporación de empresas extranjeras al circuito comercial del país como del auspicio nacional a obras de infraestructura, principal falencia del país. Lo mismo sucede en Perú, en donde las aperturas anuales de sesiones del Congreso tienen la obligatoria presencia del Poder Ejecutivo en función a lo establecido por el artículo 118 de la Constitución peruana. En la ceremonia, el presidente otorga el Mensaje a la Nación, marcando la agenda parlamentaria. El último mensaje del Ejecutivo fue otorgado por el presidente Kuczynski y allí explicó que bajaría un punto al Impuesto General de las Ventas (IGV) en julio del 2017 y que, para el 2021, el 60% de los puestos de trabajo estarían formalizados.
A modo de conclusión
Queda a la vista que las instituciones influyen en la conducta de los actores y moldean las dinámicas políticas que se desarrollan entre ellos. Por más similares que sean, no hay ingeniería institucional igual a otra, y en esos detalles se evidencian fenómenos que cabe resaltar. En lo que refiere a América Latina, donde el sistema presidencial es el adoptado en todos los países de la región, se pueden observar diferencias como las mencionadas anteriormente, ya sea desde la duración del período de sesiones ordinarias hasta quién preside la apertura de sesiones. Cabe preguntarse cómo sería el caso argentino si la constitución no obligara al presidente a presidirlas. ¿Habría ido Mauricio Macri a presidir la apertura del año pasado ante un Congreso sin mayoría? ¿Habría ido Cristina luego del golpe electoral-legislativo sufrido en 2009 o en 2013?
Es evidente que entre las opciones de que el presidente esté obligado a presidir la apertura del período ordinario, que esté obligado a comparecer ante el Congreso, aunque puede no ser necesariamente en el inicio de sesiones, o que no tenga obligación alguna de ir al parlamento, hay un sinfín de posibles combinaciones institucionales. A pesar de que no es posible afirmar que ciertas instituciones son mejores que otras, sí es posible marcar las virtudes y defectos de los mismos. Es claro dentro de la obligatoriedad que tiene el presidente argentino de presidir la apertura de la actividad legislativa, puede destacarse que se fuerza la relación y el diálogo entre dos poderes separados por el sistema republicano. Además, en más de una ocasión enfrentó a funcionarios de distintos partidos para trabajar mancomunadamente por un fin común, el pueblo que los eligió.